Por imperativo moral. Por interés. Por estrategia. Ayudar a los países necesitados combina con frecuencia la responsabilidad ética con intereses más espurios como la política (o el egoísmo): el primer ministro británico, David Cameron, ha defendido con ardor mantener la ayuda oficial al desarrollo alegando que, si se da la espalda a determinados países, estos devolverán el desdén en forma de inmigrantes o terroristas. Un mensaje muy gráfico sobre la conveniencia —o la necesidad— de cooperar.
En un momento de recortes en la ayuda oficial al desarrollo (AOD, la que prestan los Estados), la política de cooperación española afronta su primera prueba de fuego en ocho venturosos años, en los que ha llegado a ser uno de los principales donantes de la Unión Europea y el séptimo del mundo. Gracias a esta contribución, España se ha sentado en el G-20, ha aspirado a presidir la FAO (agencia de la ONU para la alimentación y la agricultura) y ha figurado entre los principales donantes del Fondo Mundial contra el Sida de la ONU.
Pero en época de crisis, ¿conviene primar la calidad? ¿Modificar objetivos o perseverar en los lazos históricos, como Francia e Inglaterra con sus excolonias o España con América Latina? La polémica desatada por las declaraciones de Bill Gates -que dedica 33.000 millones de dólares a la ayuda al desarrollo- sobre la inconveniencia de ayudar a países de renta media como Perú ha sembrado la duda sobre la oportunidad de algunas políticas. Porque la cooperación es también una de las patas de la política exterior de un país.
Definido por la crisis el contexto, cabe preguntarse si la ayuda debe ser vista más como inversión que como gasto. “Para una potencia media como España, la cooperación es una palanca de influencia a la que no puede renunciar, porque en un mundo interdependiente resolver los problemas ajenos también es resolver los propios. Cooperar es una actitud ética que también puede ser muy rentable: cómo posicionar a las empresas españolas en el sector de las renovables en América Latina y África, por ejemplo. Políticamente, estamos en el G-20 en gran medida por el esfuerzo de los últimos ocho años”, opina Gonzalo Fanjul, especialista en cooperación y coordinador del blog 3.500 millones en ELPAÍS.com.
Los recortes implican también una redefinición de objetivos, es decir, un eventual rediseño de la propia política exterior. “Si el Gobierno decide abandonar África, sería una inmoralidad, pero dentro de África debe combinar sus intereses con la obligación moral, con la responsabilidad. ¿Por qué ir a la República Centroafricana si los intereses estratégicos están en Senegal, por la emigración?”, plantea.
Ayudar solo o mayoritariamente a países amigos es otra de las críticas que se hacen a la cooperación al desarrollo, para algunos la más superflua de las políticas públicas en época de crisis. Francia e Inglaterra mantienen con sus excolonias una relación de dependencia —calificada por muchos de neocolonialismo— que llega al extremo de la reciente regañina de Londres a Nueva Delhi por la compra de aviones de combate Rafale (franceses), pese a haber incrementado su ayuda al gigante asiático. India, una de las potencias emergentes, con un crecimiento en torno al 9% y la mayor clase media del mundo, podría ser, a efectos de la cooperación, lo que Perú a España, por volver a la polémica de Gates: países de renta media, en teoría autosuficientes. “Pero en India hay unos niveles bestiales de desigualdad, un 40% de los niños sufren malnutrición. En el caso de Reino Unido e India hay un interés económico evidente”, explica Fanjul. “Como punto de partida, los países que deben ser objetivo de la cooperación son aquellos con los niveles más bajos de desarrollo humano, pero eso no significa abandonar a otros intermedios”.
El Gobierno ha anunciado que destinará 1.000 millones menos
Por ejemplo Perú, que Gates (y con él, el 32% de los españoles, según una encuesta de UNICEF y la Fundación Bill y Melinda Gates) propone aparcar. “Es una afirmación frívola; si uno va hoy a Lima quedará boquiabierto ante el cambio de los últimos años, pero a costa del cinturón de asentamientos que rodea la ciudad, casas sin agua potable ni condiciones de habitabilidad, ni escuelas”, opina María Teresa de Febrer, responsable de Sensibilización de la ONG Prosalus y coautora de Guía de incidencia para el derecho a la alimentación, financiada por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y que la FAO utilizará como herramienta de trabajo. “La cooperación no es gratuita. El derecho a la alimentación, el agua o la salud es un derecho reconocido internacionalmente por la ONU al que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha dado fuerza jurídica; es decir, hay una obligación legal por parte de los Estados de cumplirlo. Si los Estados no llegan, la cooperación internacional debe tomar cartas en el asunto. Porque los pobres no son pobres porque sí, sino porque hay una dejación de funciones de los Estados”.
¿Y qué pasa con Perú, el Perú pretendidamente autosuficiente de Gates? “No se puede obviar el papel del Estado peruano a la hora de borrar esa desigualdad. Perú ha podido llegar a un nivel de vida importante gracias en parte a la cooperación. Es una afirmación tan simplista como cuando se compara el derecho a la alimentación en África con el hambre en España: aquí hay cauces para acceder a ayudas, allí no. La cuestión no debe ser elegir entre países desarrollados o en vías de desarrollo, sino adoptar una política coherente y global”.
Dinero y política
- En el Gobierno del Partido Popular, la anterior secretaría de Estado de Cooperación se integra en la de Iberoamérica.
- El Consejo de Ministros aprobó en diciembre un recorte de 1.016 millones para el Ministerio de Exteriores y Cooperación.
- La ayuda oficial al desarrollo (AOD) de España supuso en 2011 el 0,4% del PIB (unos 4.200 millones); las previsiones para 2012 la rebajan hasta el 0,25%.
- España reanudará su contribución al Foro Mundial contra el Sida de la ONU, la iniciativa global de vacunas y el programa global para la seguridad alimentaria, suspendida desde 2011.
- El 16% de los españoles cree que América Latina debe recibir la mayor parte de la ayuda española, según un sondeo de Unicef y la Fundación Gates.
La coherencia de las políticas de cooperación internacionales depara hoy datos tan reveladores como la reciente creación de un ministerio del ramo (sin cartera) en una Italia hundida en la crisis, o la enardecida defensa del presupuesto de su departamento, que incluye la ayuda exterior (51.500 millones de dólares en total para 2013), que la secretaria de Estado norteamericana, Hillary Clinton, hizo el martes ante el Senado de su país. Frente a estos países, o a los nórdicos, que superan —algunos por ley— el 0,7% del PIB dedicado a la ayuda al desarrollo, el caso español es la nota discordante: la AOD sufrirá un recorte de mil millones de euros, según el ministro José Manuel García-Margallo en comparecencia ante la Comisión de Exteriores del Congreso el pasado 23 de febrero. Ningún portavoz del ministerio respondió a la solicitud de EL PAÍS de una entrevista.
García-Margallo ha adelantado que el Gobierno centrará sus esfuerzos en los organismos multilaterales (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, UNICEF, Onusida y Onuhábitat), pero muchos expertos critican el recorte precisamente porque supone una pérdida de presencia en el mundo. “Somos una potencia de tipo medio con presencia en la ONU, el G-20, el G-8, laOrganización Mundial del Comercio (OMC), la OCDE… En la reunión del G-8 en Italia nos invitaron a presidir una mesa sobre seguridad alimentaria precisamente porque éramos el primer donante”, explica Fernando Mudarra, consultor de cooperación internacional que ha trabajado durante 15 años para la AECID. “A todos los países esa presencia les genera información para sus tejidos empresariales e institucionales, y nosotros la vamos a perder. Si bajamos el perfil de la cooperación, estos últimos años no habrán servido para nada. Tenemos suficiente capital de cooperación y tenemos ya ganada la presencia en las instituciones [multilaterales], nos bastaría con mantenerlo”.
La posición que deje España en el mundo, apuntan los expertos, pronto será ocupada por otros (potencias emergentes; la propia China, que acaba de dotarse de un libro blanco de la cooperación y a la vez está entrando como elefante en cacharrería en África mediante la compra de tierras de cultivo…). “Italia no va a poner ni un euro, pero tiene un ministro de Cooperación. Con los recortes, y la desaparición de la secretaría de Estado de Cooperación, si España envía ahora a un subsecretario a los foros [internacionales], le recibirá un subsecretario…”.
“Es frívolo que Gates diga que olvidemos a Perú”, opina la ONG Prosalus
Mudarra ve otros dos perjuicios en los anunciados recortes. El primero, “perder la oportunidad de participar en todo ese negocio que gira alrededor de la cooperación: iniciativas de investigación, think-tanks, informes; personal colocado en instituciones internacionales…”; también, además de la cantidad, está en cuestión la calidad: “Es terrible no saber qué hacer con el dinero que queda. No es solo una cuestión económica, ser predecible y confiable es mucho más importante que actuar a impulsos, tanto para la cooperación como para la presencia internacional”.
“Lima ha cambiado a costa de un cinturón con casas sin agua potable”
España ha tenido en los últimos años un presupuesto de cooperación en torno a los 4.000 millones de euros, “un 0,43% del PIB”, dice Mudarra; con los recortes previstos, la ayuda bajará a los 3.000 millones. “La contribución española al fondo europeo de desarrollo (entre 800 y 1.000 millones) no va a poder recortarse, así que se deducirá de otras transferencias multilaterales”, continúa el consultor. De cualquiera de las 130 contribuciones a organismos internacionales que España llegó a sufragar en los años dorados de la cooperación, como el Fondo del Agua, una ambiciosa iniciativa de agua y saneamiento para América Latina, alrededor de 60 programas aprobados que están echando a andar. “Cómo vamos a dejar pasar la oportunidad de estar presentes, que se nos reconozca como autoridad en el tema… Me preocupan los bandazos: esto no es una cosa de ONG, es una cuestión institucional, por eso no es una política sustituible”.
Para Verónica Hernández, portavoz de Intermón Oxfam, los recortes en AOD suponen “pérdida de legitimidad social para el Gobierno, en un asunto que concitaba tanto consenso social; incluso en un momento de crisis como este, hemos batido el récord de ayudas de particulares para Haití y el Cuerno de África”. Más allá del clamor social, Hernández coincide con el resto de expertos consultados en las consecuencias internacionales que puede tener para España un repliegue exterior: “Los países que se disputan la primacía internacional luchan por liderar la cooperación al desarrollo, es una apuesta estratégica. España va a perder un sitio en la vanguardia. Hemos estado trabajando para presidir la FAO; España desea estar en el Consejo de Seguridad de la ONU en 2015, pero un país no puede pretender estar solo un poquito en la ONU, si quiere ser creíble debe hacer muy bien los deberes”
Un analista observa: “Hay solidaridad, pero a la calle se sale por el paro”
La cooperación internacional es una política de Estado desde el pacto suscrito en 2007 “que suscita unanimidad de las fuerzas políticas”, recuerda la portavoz de Intermón. Frente a otros países del entorno, “España, que ya recortó la ayuda en 2010, va contra corriente en política interior (compromiso social) y en el exterior, donde la política de cooperación contribuye a forjar la marca España”, remacha Hernández. Tanto ha calado el mensaje que propuestas como la tasa Tobin, defendida sin descanso por ONG durante los últimos años, ha traspasado los límites de la sociedad civil para ser aupada a los centros de decisión económicos, noqueados por la crisis.
El sector cree que la ayuda privada debe ser complemento de la oficial
La cooperación es la política pública que más se ha recortado por la crisis, “en torno a un 40% entre la Administración central y las autonómicas y locales desde mayo de 2010”, apunta Hernández. Dedicar pues el 0,7% del PIB al desarrollo queda en el limbo del tijeretazo. “Iremos a otra fecha, pero pediremos un plan, suscrito por todos los partidos”.
“Hemos vendido que llegaríamos al 0,7%, pero ahora faltamos a la palabra dada. Y fuera el que pierde es el Estado, no el Gobierno”, sostiene José Ángel Sotillo, profesor de Relaciones Internacionales y director del máster en Cooperación Internacional de la Universidad Complutense de Madrid. La visión a medio y largo plazo característica de la cooperación —los frutos de la ayuda al desarrollo, pública y de ONG, tardan en madurar— puede ser sustituida por un programa a 3 o 4 años vista “que no ha medido bien en qué se recorta ni el impacto, pues eso equivale a tener muertos en muchos lugares, al deterioro de enfermedades endémicas, a que el sida vuelva a hacer más y peores estragos”. El interés geoestratégico está fuera de dudas para Sotillo. “En el mundo hay amenazas a la seguridad, y herramientas militares, diplomáticas o de ayuda al desarrollo para hacerles frente. David Cameron es muy claro al respecto”, recuerda. Claro que no todo puede atribuirse a los recortes. Sotillo alude a la denominada “fatiga de los donantes”, “al hecho de no haber sido capaces de explicar los logros… También ha habido oscilaciones en la cooperación, y ha desaparecido la demanda de parte de la ciudadanía para exigirle al Gobierno que mantenga ese compromiso; sigue existiendo el sentimiento de solidaridad, pero ahora la gente sale a la calle a protestar por el paro o la reforma del mercado laboral, no por el 0,7%”.
El enésimo elemento para el debate es el papel de la filantropía, que tutea, como Gates, a los Gobiernos, pero que, por sus propias características, es contingente; ítem más, ¿no es también la filantropía una manera nada encubierta de privatizar la ayuda que los Estados deben prestar? “La ayuda privada, como la de Gates, un día se puede acabar. Esto no es un asunto caritativo, hay que verlo como un derecho, el derecho al desarrollo. La ayuda privada debe ser un complemento a la oficial. Los Estados son los auténticos responsables, tienen una obligación; lo contrario sería asistencialismo”.
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